USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3832

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Poslovnika Hrvatskog sabora s Ustavom, na sjednici održanoj 14. studenoga 2007. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom sljedećih odredaba Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine«, broj 71/00., 129/00., 117/01., 41/02., 91/03. i 58/04.):
– članka 59. podstavka 7.,
– članka 119. u dijelu koji glasi: », te daje vjerodostojna tumačenja«,
– članka 129. stavka 1. u dijelu koji glasi: »vjerodostojna tumačenja zakona«,
– članaka 173. do 175.
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe članka 59. podstavka 7. Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine«, broj 71/00., 129/00., 117/01., 41/02., 91/03. i 58/04. – u daljnjem tekstu: Poslovnik), odredbe članka 119. u dijelu koji glasi », te daje vjerodostojna tumačenja«, odredbe članka 129. stavka 1. u dijelu koji glasi »vjerodostojna tumačenja zakona« i odredaba članaka 173. do 175. Poslovnika.
2. Osporene odredbe Poslovnika glase:

Članak 59. podstavak 7.

Odbor za zakonodavstvo:
(...)
– razmatra prijedloge za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona ili drugog akta kojeg je donio Sabor

Članak 119. (članak 116. – pročišćenog teksta)

Sabor na temelju prava i ovlaštenja utvrđenih Ustavom Republike Hrvatske i ovim Poslovnikom, donosi Ustav, zakone, državni proračun, odluke, deklaracije, rezolucije, povelje, preporuke i zaključke, te daje vjerodostojna tumačenja zakona.

Članak 129. stavak 1. (članak 126. – pročišćenog teksta)

Ustav, zakoni i drugi propisi te akti Sabora, vjerodostojno tumačenje zakona, odluke o izboru odnosno imenovanju, razrješenju i opozivu dužnosnika koje bira ili imenuje Sabor, odluka o obrascu zastupničke iskaznice, deklaracije i rezolucije objavljuju se u »Narodnim novinama«.

Članak 173. (članak 171. – pročišćenog teksta)

Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona može podnijeti ovlašteni predlagatelj zakona.

Članak 174. (članak 172. – pročišćenog teksta)

Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona podnosi se predsjedniku Sabora, a mora sadržavati naziv zakona, naznaku odredbe za koju se traži tumačenje i razloge za to.
Predsjednik Sabora upućuje prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona Odboru za zakonodavstvo, matičnom radnom tijelu i Vladi, ako ona nije podnositelj prijedloga, radi ocjene njegove osnovanosti.
Matično radno tijelo i Vlada dužni su, u roku od 15 dana, dostaviti mišljenje Odboru za zakonodavstvo. Ako matično radno tijelo i Vlada ne dostave mišljenje u propisanom roku smatrat će se da su suglasni s prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenja.

Članak 175.(članak 173. – pročišćenog teksta)

Odbor za zakonodavstvo, nakon što pribavi mišljenja matičnoga radnog tijela te Vlade, ili nakon isteka roka iz članka 174. stavka 3. ovoga Poslovnika, ocjenjuje je li prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona osnovan te u roku od 15 dana izvješćuje o svom stajalištu Sabor.
Ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Odbor za zakonodavstvo utvrdit će prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja koji sa svojim izvješćem podnosi Saboru.
Ako Odbor za zakonodavstvo ocijeni da prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja nije osnovan, on će o tome izvijestiti Sabor koji povodom toga izvješća donosi odluku.
3. Predlagatelj navedene odredbe Poslovnika kojima se uređuje ovlaštenje Hrvatskog sabora na davanje vjerodostojnog tumačenja nalazi nesuglasnim odredbama članaka 4. stavka 1., 5. stavka 1., 80. i 89. stavka 4. Ustava.
3.1. Prema predlagateljevu mišljenju djelokrug poslova i ovlasti Hrvatskog sabora definirani su člankom 80. Ustava Republike Hrvatske, koja odredba niti u jednom od svojih podstavaka Hrvatskom saboru ne daje ovlaštenje da daje vjerodostojna tumačenja zakona niti se prema njegovu mišljenju »to ovlaštenje može presumirati »cijeđenjem« ustavnih odredbi«. Predlagatelj ističe da i »smještaj« osporenih odredbi u Poslovniku to onemogućuje, jer se nalaze u sklopu »odredbi o postupku donošenja akata Sabora«, te izvan poglavlja o postupku donošenja zakona. Stoga je, prema predlagateljevu mišljenju, »člankom 80. Ustava definirana radiografija Hrvatskog sabora bez mogućnosti da se ona proširi nekim propisnikom nižeg ranga, valja zaključiti da je svako širenje ovlasti Hrvatskog sabora njegovim Poslovnikom suprotno i nesuglasno odredbi članka 5. stavka 1. Ustava«.
3.2. Nadalje, predlagatelj ističe da osporene odredbe Poslovnika nisu suglasne odredbi članka 4. Ustava kojom je određeno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Prema njegovu mišljenju vjerodostojno tumačenje propisa značilo bi »naknadno otkrivanje onoga što je zakonodavac tobože mislio kad je donio neki propis«. Predlagateljevo je mišljenje da je to nemoguće, te da u slučaju ako je »pak došlo do dvojbe, sumnju treba presjeći sudbena vlast«. Stoga smatra da donošenje vjerodostojnih tumačenja zakona od strane zakonodavca znači njegovo zadiranje u djelokrug sudbene vlasti, odnosno grubo kršenje načela trodiobe vlasti iz članka 4. stavka 1. Ustava.
3.3. U podnesenom prijedlogu predlagatelj nadalje ističe da su osporene odredbe Poslovnika suprotne odredbi članka 89. stavka 4. Ustava. Te navodi: »Naknadno »prisjećanje« zakonodavca što je »mislio« pod nekom nejasnom ili nedorečenom odredbom nerijetko potiče samovolju i pristranost te umjesto »prisjećanja i »vjerodostojnog tumačenja« zapravo znači iskrivljavanje, ovisno o trenutnoj političkoj volji, pogotovo ako to »tumačenje« daje Sabor u sazivu različitom od onoga koji je donio nejasnu odredbu koju se hoće »vjerodostojno protumačiti«.
3.4. Također ističe da »Premda »vjerodostojna tumačenja zakona« formalno nisu zakon, u praksi se ona uzimaju tako, kao dopuna zakona, pa se uz navođenje pojedinog zakona redovito navodi i broj »Narodnih novina« u kojima je dano vjerodostojno tumačenje«. Prema predlagateljevu mišljenju problem je i to što »vjerodostojna tumačenja« ne stupaju na snagu niti se primjenjuju tek od njihove objave ili s odgodnim rokom, nego uvijek povratno, a to ih čini nesuglasnim odredbi članka 89. stavka 4. Ustava.
3.5. I konačno, predlagatelj nalazi neustavnim odredbe Poslovnika o stupanju na snagu. Ističe da je odredbom članka 272. Poslovnika Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora (»Narodne novine«, broj 71/00.) propisano da Poslovnik stupa na snagu danom donošenja, te da će se objaviti u »Narodnim novinama«. Poslovnik je donesen 30. lipnja 2000. godine, a objavljen je u »Narodnim novinama« od 19. srpnja 2000. godine. Također, sve odluke o izmjenama i dopunama tog Poslovnika sadrže odredbu istog sadržaja. Smatra da je, a budući da je odlukom broj: U-II-1744/2001 Ustavni sud utvrdio da Poslovnik ima pravni snagu zakona, »nedopustivo i nemoguće da njegove odredbe stupaju na pravnu snagu prije nego se objave«.
»Stoga«, prema njegovu mišljenju, »propisivanje o stupanju na snagu odredbi saborskog Poslovnika prije njihova objavljivanja predstavlja kršenje odredbi članka 89. stavaka 1., 3. i 4. Ustava«. Nadalje, podnositelj ističe da budući da su osporene završne odredbe Poslovnika i njegovih izmjena i dopuna o stupanju na snagu konzumirane, donošenje odluke kojim će se utvrditi da je u njima sadržan izraz »stupa na snagu danom donošenja, a »nije bio niti je suglasan s Ustavom Republike Hrvatske«.

Prijedlog nije osnovan.

4. Ustavni sud već je ocjenjivao suglasnost članaka 173. do 175. Poslovnika s člankom 4. i 80. Ustava.
Rješenjem broj: U-II-1265/2000 od 28. rujna 2004. nije prihvaćen prijedlog za ocjenu suglasnosti osporenih odredaba Poslovnika s navedenim člancima Ustava.
Prema članku 54. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud može ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom i u slučaju kada je određeni zakon već ranije bio predmetom ustavnosudske ocjene.
5. Navod predlagatelja, prema kojem institut vjerodostojnog tumačenja zakona, propisan naprijed navedenim odredbama Poslovnika, nije utemeljen na Ustavu jer da on ni u jednom članku ne propisuje da je u djelokrugu Hrvatskog sabora donošenje akta o vjerodostojnom tumačenju zakona, ne može se prihvatiti, budući da je vjerodostojno tumačenje zakona sadržajno samo dio ostvarivanja zakonodavne vlasti Hrvatskog sabora. Članak 70. Ustava propisuje da je Hrvatski sabor, uz ostalo, i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj, što ustavnopravno podrazumijeva da, raspolažući cjelinom svih ovlasti koje čine po naravi zakonodavnu vlast, Sabor ima, u granicama Ustava, ovlast da sam u tom okviru određuje koje zakonodavne akte i u kojem obliku će donositi. Nedvojbeno je da je akt kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakona, zakon u punom i pravom smislu te riječi (u ustavnopravnoj teoriji često se naziva interpretativni zakon). Prema tome, valja zaključiti da odredbe o vjerodostojnom tumačenju zakona u Poslovniku ne predstavljaju neustavno širenje nadležnosti Hrvatskog sabora.
6. Predlagateljeva tvrdnja da osporene odredbe Poslovnika narušavaju ustavno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, odnosno da nisu u suglasnosti s člankom 4. Ustava, također je ustavnopravno neutemeljena. Ako je akt o vjerodostojnom tumačenju zakona zakon (interpretativni zakon) i, kako je već naprijed istaknuto, jedan od ustavnih načina ostvarivanja zakonodavne vlasti, tada je po naravi stvari taj institut posve sukladan načelu diobe vlasti, bez obzira kakvu ustavnopravnu interpretaciju tog načela prihvatili. Aktom o vjerodostojnom tumačenju zakona Sabor kao zakonodavac tumači apstraktno – za sve slučajeve iste vrste – određene zakonske odredbe, dok sud, kad tumači zakon u primjeni, tumači ga pojedinačno vezano na rješavanje konkretnog slučaja. Prema tome riječ je o dva posve različita ustavna područja ostvarivanja vlasti, pa nema govora o tome da bi zakonodavac vjerodostojnim tumačenjem zakona »ulazio« u područje sudbene vlasti i time ju ograničavao.
7. Predlagatelj nalazi uporište za svoje stajalište o neustavnosti poslovničkog propisivanja instituta vjerodostojnog tumačenja zakona i u odredbi članka 89. stavaka 4. i 5. Ustava prema kojima zakoni ne mogu načelno imati povratno djelovanje, već takvo djelovanje, iz opravdanih razloga, mogu imati samo pojedine njihove odredbe.
U pobijanju naprijed navedenog predlagateljevog stajališta valja poći od formalne činjenice da zakonski akti kojima se daje vjerodostojno tumačenje pojedinih zakonskih odredbi formalno stupaju na snagu objavom u »Narodnim novinama« i protekom vakacijskog roka (dakle da se, načelno govoreći, tako i primjenjuju). Sadržajno ovi akti nedvojbeno zauzimaju stajalište o tumačenju određene ili određenih zakonskih odredbi koje se odnosi na zakon koji tumače od trenutka kad je on stupio na snagu. No, zakonsko tumačenje koji čini sadržaj vjerodostojnog tumačenja zakona ne može se primijeniti na slučajeve koji su pravomoćno riješeni prije stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona. Ono se može odnositi samo na slučajeve čije rješavanje je u tijeku, odnosno na slučajeve koji će biti rješavani nakon stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona.
Osim toga prema članku 89. stavku 5. Ustava pojedine zakonske odredbe iz posebno opravdanih razloga mogu imati povratno djelovanje, pa bi, čak i kad bi se prihvatila predlagateljeva tvrdnja o retroaktivnosti akta o vjerodostojnom tumačenju zakona, on u svim slučajevima, a to je u pravilu, kad se odnosi ne na čitav zakon već na pojedine njegove odredbe, ne bi bio nesuglasan Ustavu.
Kad je riječ o pitanju je li akt o davanju vjerodostojnog tumačenja zakona po svojoj naravi retroaktivan ili ne, smatramo da je načelno govoreći njegovo povratno djelovanje prividno, budući da on samo utvrđuje koje od značenja oko kojih postoji pravna dvojba treba dati određenoj ili određenim odredbama zakona koji je na snazi i koji nema povratno djelovanje pa sukladno tome takvo djelovanje nema ni akt o njegovom vjerodostojnom tumačenju.
U svezi s naprijed navedenim, Ustavni sud smatra da, sukladno njegovom normativnom sadržaju, institut vjerodostojnog tumačenja zakona, da bi bio u skladu s Ustavom, mora ostati u granicama zakonskog tumačenja (interpretativni zakon), odnosno zakonskog odgovora na pravnu dvojbu koje značenje dati određenoj ili određenim zakonskim odredbama. Aktom kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakona ne smije se mijenjati niti sadržajno nadopunjavati odredbe zakona na koje se odnosi vjerodostojno tumačenje. U tom slučaju Sabor sukladno sadržaju zakonodavne vlasti kojom raspolaže mora donijeti, po Ustavom i Poslovnikom predviđenom postupku, zakon o izmjenama i dopunama zakona koji želi mijenjati ili dopuniti ili u cijelosti novi zakon.
8. Ustavni sud ističe da je dio prijedloga predlagatelja koji se odnosi na osporavanje ustavnosti odredbe članka 272. (stupanje na snagu) Poslovnika izdvojio u poseban ustavnosudski predmet. To stoga jer se navedeni dio prijedloga sadržajno ne odnosi na institut vjerodostojnog tumačenja već na načelno pitanje pravne prirode Poslovnika.
9. Slijedom iznijetoga, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci.
10. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2488/2004
Zagreb, 14. studenoga 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.