USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2611

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, rješavajući povodom prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 11. srpnja 2007. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 88/01., 12/02. i 33/05.),
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Mr. sc. Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 12/02.).
Željka Fagnjen i Davor Krtić iz Zajedničkog odvjetničkog ureda iz Osijeka podnijeli su prijedlog za ocjenu suglasnosti Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 88/01.) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narod­ne novine«, broj 33/05.).
2. Predlagatelj mr. sc. Petar Marija Radelj u prijedlogu navodi da je u članku 1. Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 88/01.) propisano da se tim zakonom uređuju ustrojstvo, nadležnost i ovlasti Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (u nastavku: USKOK), djelokrug i nadležnost sudova i postupanje u predmetima kaznenih djela određenih tim Zakonom, kao i osiguranje prisilnog oduzimanja sredstava, prihoda ili imovine ostvarene kaznenim djelom. Predlagatelj smatra da je, u dijelu u kojem razrađuje ustroj, nadležnost i ovlasti USKOK-a i sudova Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, njegove izmjene i dopune, organski zakon. Nadalje, da se takav zakon, u skladu s odredbom članka 82. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, donosi većinom glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora. Također to svojstvo, prema predlagatelju, ima ovaj Zakon i u dijelu u kojem razrađuje postupanje u kaznenim postupcima, te osiguranje prisilnog oduzimanja sredstava, prihoda ili imovine ostvarene kaznenim djelom.
Predlagatelj navodi da je u sazivu iz 2000. godine, u kojem je donesen osporeni Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, Hrvatski sabor imao 151 zastupnika, te je za donošenje ovog Zakona bila potrebna većina od 76 glasova, međutim, donesen je relativnom većinom od 66 glasova.
Predlagatelj predlaže da se Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 12/02.) ukine u cijelosti, zbog formalne neustavnosti, te nesuglasnosti s odredbama članka 5. stavka 1. i članka 130. stavka 1. Ustava.
3. Predlagatelji Željka Fagnjen i Davor Krtić u prijedlogu navode da je Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 88/01.) godine donijet većinom od 77 glasova za, 18 suzdržanih i 1 protiv, a Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 33/05.) većinom od 95 glasova za, 5 suzdržanih i 8 protiv.
Predlagatelji navode odredbe Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 88/01.), kojim je propisana posebna nadležnost tog Ureda za postupanje u pojedinim kaznenim djelima, posebna nadležnost vijeća županijskog suda, koja su sastavljena od troje sudaca profesionalaca, bez sudjelovanja sudaca porotnika. Ističu da su tim Zakonom produljeni ukupni rokovi pritvora, inače propisani Zakonom o kaz­nenom postupku, propisane ovlasti USKOK-a da poziva građane i uzima njihove izjave te da zahtijeva provedbu izvida kaznenih djela, a da prethodno nije pokrenut kazneni postupak, kao i dopuštenje za ulazak u nečiji dom. Smatraju da je osporenim Zakonom izmijenjen Ustav, koji u sustavu sudbene vlasti ne predviđa USKOK, a da je za izmjenu Ustava potrebna kvalificirana većina, koja u konkretnom slučaju nije postojala.
Osporenim Zakonom o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, prema navodu predlagatelja, izmijenjen je Kazneni zakon, kao i Zakon o kaznenom postupku, a radi se o zakonima, kojima se, na temelju Ustava, izravno razrađuju Ustavom utvrđene temeljne slobode i ljudska prava. Osporenim Zakonom o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta produljena je mogućnost trajanja pritvora kao izvanredne mjere kojim se ograničava ustavno pravo na slobodu, zajamčeno člankom 22. Ustava.
Predlagatelji zaključno navode da je osporenim Zakonom i njegovim izmjenama povrijeđena odredba članka 82. stavka 2. Ustava, ističući da izmjena Zakona iz 2001. godine nije donijeta valjanom većinom, a da je i po svom sadržaju u protivnosti s odredbama Ustava kojima se određuje djelokrug i načina rada državnih tijela.
4. Tijekom ustavnosudskog postupka zatraženi su i zaprimljeni fonogrami i zapisnici sjednica Hrvatskog sabora na kojima je glasovano o osporenim zakonima. Zatraženo je i zaprimljeno i stručno mišljenje.

Prijedlozi nisu osnovani.

5. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 28. rujna 2001. godine donio Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 88/01., u nastavku: Zakon/01).
Članak 1. Zakona/01 propisuje:
Ovim se Zakonom uređuju:
1. ustrojstvo, nadležnost i ovlasti Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (u daljnjem tekstu: Ured),
2. djelokrug i nadležnost sudova i postupanje u predmetima kaz­nenih djela određenih ovim Zakonom,
3. imenovanje Ravnatelja Ureda (u daljnjem tekstu: Ravnatelj) i zamjenika ravnatelja, raspoređivanje na rad državnih odvjetnika i njihovih zamjenika, uvjeti za primanje službenika i namještenika i osiguranje sredstava za rad Ureda,
4. osiguranje prisilnog oduzimanja sredstava, prihoda ili imovine ostvarene kaznenim djelom,
5. suradnja tijela državne vlasti i drugih tijela i osoba s Uredom,
6. međunarodna suradnja u kaznenom progonu i istraživanju kaznenih djela iz nadležnosti Ureda.
Hrvatski sabor je, na sjednici održanoj 25. siječnja 2002. godine, donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 12/02., u nastavku: ZID Zakona/02).
Hrvatski sabor je, na sjednici održanoj 25. veljače 2005. godine, donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 33/05., u nastavku: ZID Zakona/05).
6. Ustavni sud utvrđuje:
– uvidom u fonogram i zapisnik 16. sjednice Hrvatskog sabora, održane 19., 20., 21., 26., 27. i 28. rujna 2001. godine, za konačni prijedlog Zakona/01 glasovalo je (77) zastupnika, jedan (1) zastupnik glasovao je protiv, dok je osamnaest (18) zastupnika bilo suzdržano,
– uvidom u fonogram i zapisnik 19. sjednice Hrvatskog sabora, održane 16., 17., 18., 23., 24., 25., 29., 30. i 31. siječnja 2002. godine, za konačni prijedlog ZID Zakona/02 glasovalo je 66 zastupnika, a protiv 13 zastupnika,
– uvidom u fonogram i zapisnik 12. sjednice Hrvatskog sabora održane 25. veljače 2005. godine, za konačni prijedlog ZID Zakona/05glasovalo je devedeset i pet (95) zastupnika, osam (8) zastupnika protiv, dok je pet (5) zastupnika bilo suzdržano.
Ustavni sud utvrđuje da je Hrvatski sabor u 4. sazivu, prilikom donošenja Zakona/01 i Zakona/02, imao stotinupedeset i jednog (151) zastupnika, pa je za donošenje zakona za koje se traži većina glasova svih zastupnika (organski zakon) bilo potrebno sedamdeset i šest (76) glasova zastupnika. Hrvatski sabor u 5. sazivu, kada je donijet Zakon/05, imao je stotinupedeset i dva zastupnika (152) zastupnika, pa je za donošenje zakona za koje se traži većina glasova svih zastupnika bilo potrebno sedamdeset i sedam (77) zastupnika.
7. Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:
»Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«
U odgovoru na pitanje koji se od zakona, čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj, za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava, određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom prav­nom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.
Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.
Uvažavajući izloženu ustavnu interpretaciju prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava, za razmatranje pravne naravi i ocjenu ustavnosti osporenog Zakona i njegovih izmjena i dopuna, bitne su sljedeće odredbe, sadržane u Glavi III., odjeljku 2. Ustava, pod nazivom »Osobne i političke slobode i prava«, koje glase:

Članak 22.

Čovjekova je sloboda i osobnost nepovrediva.
Nikomu se ne smije oduzeti ili ograničiti sloboda, osim kada je to određeno zakonom, (...).
Ustavni sud, u odluci broj: U-I-2566/03, U-I-2892/03 od 27. studenoga 2003. godine utvrdio je mjerila od kojih polazi pri ocjeni koji je zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon.
Polazeći od stajališta izraženog u prethodno navedenoj odluci da se instituti kojima se razrađuje pravo države na progon i kažnjavanje povreditelja zakonom zaštićenih dobara uređuju se na način koji ne vrijeđa prava i slobode koje su Ustavom zajamčene svakom pojedincu, Ustavni sud ocjenjuje da se taj stav odnosi i na sve druge zakone kojima se zadire u područje kaznenog prava, a to je i pred­met uređivanja osporenog Zakona, te njegovih izmjena i dopuna.
Ustavni sud utvrđuje da je temeljno ustavno načelo da se propisi moraju mijenjati na način i u postupku istovjetnom načinu njihova donošenja. Slijedom toga, izmjena Zakona/01, koji pripada skupini organskih zakona, mora biti donesena na način i po postupku propisanom za organske zakone odnosno većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru.
8. Na temelju iznesenog, Ustavni sud ocjenjuje da se osporenim Zakonom i njegovim izmjenama i dopunama razrađuju Ustavom utvrđene temeljne osobne slobode čovjeka. Stoga se Zakon/01, pa samim time i zakoni o njegovim izmjenama i dopunama, imaju smatrati organskim zakonima za čije je donošenje, sukladno članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.
Ustavni sud se nije upuštao u razmatranje pravnog položaja USKOK-a, kao državnog tijela u smislu odredbe članka 82. stavka 2. Ustava.
9. Postupak donošenja osporenog Zakona i njegovih izmjena i dopuna bio bi u suglasnosti s člankom 82. stavkom 2. Ustava da je za taj Zakon glasovala većina od ukupnog broja zastupnika u Hrvatskom saboru i to sedamdeset i šest (76) zastupnika u 4. sazivu odnosno sedamdeset i sedam (77) u 5. sazivu.
Ustavni sud utvrđuje:
– Zakon/01 donesen je u postupku u kojem je za njega glasovalo 77 zastupnika »za«, 1 »protiv« i 18 »suzdržanih«.
– ZID Zakona/02 donesen je u postupku u kojem je za njega glasovalo šezdeset i šest (66) zastupnika i trinaest (13) protiv.
– ZID Zakona/05 donesen je većinom od 95 glasova »za«, 8 »protiv« i 5 »suzdržanih« zastupnika.
Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su Zakon/01 i ZID Zakona/05 donesen u postupcima, u skladu s odredbom članka 82. stavka 2. Ustava, propisanim za donošenje organskog zakona, a da ZID Zakona/02 nije donesen na način i u postupku propisanim člankom 82. stavkom 2. Ustava.
Uspoređujući normativni sadržaj ZID Zakona/02 i ZID Zakona/05 nedvojbeno proizlazi da su izmjene i dopune propisane u ZID Zakonu/02 detaljnije uređene odredbama ZID Zakona/05.
S obzirom da je ZID Zakona/05 donijet na formalno ustavan način, ocjena je Ustavnog suda da je utvrđenu povredu postupka donošenja ZID Zakona/02 zakonodavac pravno osnažio donošenjem ZID Zakona/05. Slijedom svega izloženog Ustavni sud utvrđuje da nema ustavnopravno prihvatljivog razloga za ukidanje ZID Zakona/02, koji je izmijenjen kasnijim Zakonom, u postupku i na način propisan Ustavom.
10. Predlagatelji Željko Fagnjen i Davor Krtić ističu i materijalnu neustavnost Zakona/01 i ZID Zakona/05. Ustavni sud napominje da je razloge za eventualnu materijalnu neustavnost zakona potrebno obrazložiti u prijedlogu, što predlagatelji u konkretnom slučaju nisu učinili.
Iz navoda predlagatelja proizlazi da materijalnu neustavnost osporavaju formalnom neustavnosti. Pitanje materijalne ustavnosti ne može se obrazlagati kroz formalnu neustavnost, kako su to predlagatelji učinili. Stoga Ustavni sud nije razmatrao materijalnu ustavnost Zakona.
11. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u točki I. izreke. Točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-4344/2004
U-I-2972/2005
Zagreb, 11. srpnja 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.