USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1752

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, u postupcima koje je ustavnim tužbama pokrenuo R. B. iz B., kojeg zastupa punomoćnik F. B., odvjetnik iz Z., na sjednici održanoj 1. lipnja 2006., donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je podnositelju ustavne tužbe u razdoblju od 3. kolovoza 2001. do 7. siječnja 2003. godine bilo povrijeđeno ustavno pravo na jednakost pred zakonom, zajamčeno člankom 14. stavkom 2., u vezi s ustavnim pravom na rad, zajamčenim člankom 54. stavkom 1., te ustavno pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčeno člankom 19. stavkom 2. u vezi s ustavnim pravima na jednakost pred zakonom i pravičnim suđenjem, zajamčenim člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske:

– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10475/2001-12 od 4. rujna 2002., rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj: 511-01-53-65388/1-01 od 18. ožujka 2002. i rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, broj: 511-01-53-58450/202-01 od 3. kolovoza 2001.;

– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-580/2002-10 od 4. rujna 2002. godine, rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj: 511-01-53-91430/1-01 od 20. ožujka 2002. i rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave zadarske, broj: 511-18-01-1129/1-01 od 6. studenoga 2001.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositelj je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnio ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-10475/2001-12 od 4. rujna 2002. godine, kojom je odbijena njegova tužba protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Repub­like Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP), broj: 511-01-53-65388/1-01 od 18. ožujka 2002. godine. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja izjavljen protiv rješenja MUP-a, broj: 511-01-53-58450/202-01 od 3. kolovoza 2001., kojim se podnositelj stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. kolovoza 2001., s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. studenoga 2001. godine. Navedena ustavna tužba podnositelja u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-3011/2002.

Podnositelj je Ustavnom sudu podnio i ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-580/2002-10 od 4. rujna 2002. godine, kojom je odbijena njegova tužba protiv rješenja MUP-a, broj: 511-01-53-91430/1-01 od 20. ožujka 2002. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja izjavljen protiv rješenja Policijske uprave zadarske, broj: 511-18-01-1129/1-01 od 6. studenoga 2001., kojim je utvrđeno da je podnositelju, djelatniku MUP-a, PU zadarska, na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske, prestala državna služba po sili zakona s danom 7. studenoga 2001. godine. Navedena ustavna tužba podnositelja u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-456/2003.

2. U ustavnoj tužbi, broj: U-III-3011/2002, podnositelj navodi da osporena presuda Upravnog suda broj: Us-10475/2001-12 od 4. rujna 2002. i rješenja MUP-a o stavljanju podnositelja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske »nisu utemeljena na zakonu zbog bitne povrede pravila postupka, pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava«, te je njihovim podnošenjem povrijeđeno podnositeljevo ustavno pravo na jednakost pred zakonom, zajamčeno člankom 14. stavkom 2. Ustava, ustavno pravo na žalbu, odnosno na učinkovit pravni lijek, zajamčeno člankom 18. stavkom 1. Ustava, te ustavno pravo na rad i slobodu rada, zajamčeno člankom 54. Ustava.

Podnositelj smatra da »propisima utvrđeni kriteriji za raspored na određena radna mjesta očito se nisu dosljedno primjenjivali u postupku donošenja odluka o (...) stavljanju na raspolaganje«, te da obrazloženje prvostupanjskog rješenja MUP-a »nema razloga o odlučnim činjenicama, odnosno da nema valjano obrazloženje, a potpuno ista tvrdnja vrijedi i za (drugostupanjsko – op.) rješenje MUP-a (...) i presudu Upravnog suda čija su obrazloženja svedena na proste, nekonkretizirane i ničim argumentirane tvrdnje«.

U ustavnoj tužbi, broj: U-III-456/2003, podnositelj navodi da se Upravni sud Republike Hrvatske, odbijajući njegovu tužbu u pred­metu prestanka državne službe broj: Us-580/2002-10 od 4. rujna 2002. godine poziva na svoju presudu u predmetu Us-10475/2001-12 od 4. rujna 2002. i rješenja MUP-a o stavljanju podnositelja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, te ističe da »upravo formalna i materijalna nezakonitost navedenih odluka (...) izravno utječe i na formalnu i materijalnu zakonitost odluka koje se pobijaju ovom ustavnom tužbom, odnosno čini ih formalno i materijalno nezakonitim«.

Podnositelj u obje ustavne tužbe predlaže da Ustavni sud ukine osporene presude Upravnog suda i osporena rješenja MUP-a i pred­met vrati na ponovni postupak.

3. Zbog povezanosti dvaju predmeta, Ustavni sud ispitao je povrede ustavnih prava, koje podnositelj ističe u ustavnim tužbama, u jednom ustavnosudskom postupku, te o obje ustavne tužbe odlučio jednom odlukom.

Za potrebe ustavnosudskog postupka zatraženi su na uvid mjerodavni spisi MUP-a.

Ustavne tužbe su osnovane.

4. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:

Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).

U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.

Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanim zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.

Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.

5. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):

Članak 103. stavci 4. i 5.

(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.

(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.

Članak 106. stavak 1.

(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.

Članak 118. točka i.

Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:

i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka.

Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.

Institut stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom slučaju doista došlo do ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda u skladu s člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92./, a ne Ustavnog suda). Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.

Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.

6. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje, broj: 511-01-53-58450/202-01 od 3. kolovoza 2001., čije prve dvije točke izreke glase:

»1. R. B., rođen-a 1. 6. 1971. godine u mjestu Š., sa SREDNJOM STRUČNOM SPREMOM, u zvanju VIŠI POLICAJAC, sa 6 godina 11 mjeseci i 21 dana neprekidnog radnog staža u državnim tijelima Republike Hrvatske, neraspoređeni državni službenik Ministarstva unutarnjih poslova, PU ZADARSKA, stavlja se na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. 8. 2001. godine.

2. Imenovani službenik može biti na raspolaganju do 6. 11. 2001. godine, s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. 11. 2001. godine.«

Ni u izreci ni u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositelju – u razdoblju u kojem je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o držav­nim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositelja na raspolaganje, a time i prestanka državne službe podnositelja po sili zakona istekom roka raspolaganja. U obrazloženju se navodi samo to da je dan prestanka državne službe utvrđen »u skladu s člankom 118. stavak 1. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima« (članak 118. nema više stavaka, pa je naznaka »stavak 1.« pogrešna – op.).

Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak državne službe podnositelja ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositelja u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).

Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje, jer je iz njega razvidno da se taj pravni institut u konkretnom slučaju iskoristio za postizanje svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen. Drugim riječima, u konkretnom slučaju osnovano je zaključiti da je stavljanje na raspolaganje iskorišteno kao sredstvo za prestanak državne službe podnositelju, suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.

7. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta (izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru podnositelja.

U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositelja kao neosnovanu, a da se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.

Upravni sud u obrazloženju osporene presude samo utvrđuje da je »donošenjem spomenutog Pravilnika o unutarnjem redu broj policajaca u Ministarstvu unutarnjih poslova smanjen, to je imalo za posljedicu da je za određeni broj djelatnika radno mjesto ukinuto. Prema ocjeni Suda, u donošenju osporenog akta tuženo se upravno tijelo pridržavalo odredaba pravnih propisa koje citira u osporenom rješenju (...), stoga se osporeni akt ne može proglasiti nezakonitim«.

Ustavni sud ocjenjuje da su učinjene pogreške prvostupanjskog upravnog tijela, opisane u točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.

Budući da je podnositelj ustavnom tužbom broj: U-III-456/2003 osporio i pojedinačne akte donesene u postupku prestanka njegove državne službe po sili zakona, koji je uslijedio nakon (i zbog) postup­ka u kojem je stavljen na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelju povrijeđeno i ustavno pravo na rad, zajamčeno člankom 54. stavkom 1. Ustava.

8. Ustavni sud primjećuje da se Upravni sud u osporenoj presudi nije osvrnuo ni na činjenicu da su obrazloženja prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja MUP-a u konkretnoj upravnoj stvari sadržajno istovjetna obrazloženjima rješenja MUP-a u brojnim drugim istovrsnim upravnim stvarima stavljanja na raspolaganje protiv kojih su i drugi policijski djelatnici MUP-a pokrenuli upravne sporove zbog istih razloga zbog kojih je taj spor pokrenuo i podnositelj ove ustavne tužbe.

Pravna narav prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje u pravilu ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku, te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96. – odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu stranku koju se rješenjem stavlja na raspolaganje.

Ustavni sud stoga napominje da je Upravni sud bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o pravima i obvezama podnositelja vezanim uz uvjete njegove državne službe, s učincima koji su doveli do njezina prestanka.

9. Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, a osobito razloge koji su doveli do povrede ustavnih prava podnositelja, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata uprav­nih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.

10. Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:

(1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.

(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustav­no pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.

Budući da je rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, broj: 511-01-53-113852/5-02 od 27. prosinca 2002. godine, podnositelj ponovo primljen u državnu službu s danom 7. siječnja 2003. u zvanju VIŠI POLICAJAC i raspoređen na radno mjesto VOĐA OPHODNJE ZA SIGURNOST CESTOVNOG PROMETA u Postaji prometne policije Šibenik, PU šibensko-kninska, u ovom ustavnosudskom postupku ne postoji pravna mogućnost primjene članka 76. stavka 1. Ustavnog zakona, jer osporeni akti više ne proizvode pravne učinke.

Ustavni sud ističe, međutim, da naknadni nastup okolnosti zbog kojih osporeni pojedinačni akti više ne proizvode pravne učinke ne otklanjaju povredu ustavnog prava podnositelja utvrđenu u ovom ustavnosudskom postupku, a koja je učinjena u vrijeme njihova važenja, to jest u razdoblju od 3. kolovoza 2001. do 7. siječnja 2003. godine, pa je Ustavni sud postupio u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona.

11. Na temelju članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj:    U-III-3011/2002

            U-III-456/2003
            Zagreb, 1. lipnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

dr. sc. Petar Klarić, v. r.