USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
2840
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Željko Potočnjak,
Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko
Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 23. studenoga 2005.
godine, donio je
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje
postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj
88/02.) u dijelu koji se odnosi na članak 8. stavak 2. alineju 1. Zakona o
područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 44/96., 57/96.,
124/97., 73/00., 87/00., 69/01., 94/01.).
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim
novinama«.
Obrazloženje
1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom dijela članka 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o
područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine«, broj 88/02.; u daljnjem
tekstu: ZID ZPPDS iz 2002.) podnijeli su Rade Mirić
(predmet broj: U-I-3152/2004), Mile Dukić (predmet
broj: U-I-3256/2004), Milivoj Šarić (predmet broj:
U-I-3258/2004), Janja Milić (predmet broj:
U-I-3260/2004), Dragica Rapaić (predmet broj:
3262/2004), Nedeljko Blaženović
(predmet broj: U-I-2164/2004), Milka Komazec i Dušan Komazec (predmet
broj: U-I-3268/2004), Milorad Lalić (predmet broj:
U-I-3354/2004), svi s boravištem u Državnoj zajednici Srbiji i Crnoj Gori, te
Ljubica Končar i Milan Končar (predmet broj: U-I-3266/2004) iz Korenice (u
daljnjem tekstu: predlagatelji).
Podnesci svih predlagatelja iz Državne zajednice
Srbije i Crne Gore sadržajno su istovjetni, a na kraju svakog pojedinog od njih
istaknuta je »službena zabilješka HPK Švicarske Direkcije za razvitak i
suradnju«, u kojoj se navodi da je »ova ustavna tužba izrađena u Humanitarnoj
pravnoj kancelariji Švicarske Direkcije za razvitak i suradnju (SDC) Beograd 1,
od strane pravnog savjetnika Borić Jove«. I podnesak
predlagatelja Ljubice Končar i Milana Končara istovjetan je podnescima ostalih
predlagatelja, ali ne sadrži navedenu »službenu zabilješku«.
Svi predlagatelji podnose »prijedlog za ocjenu
suglasnosti odredbe članka 8. stavka 2. alineje 1.
Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o područjima od posebne državne skrbi (u
dijelu u kojem bi se odnosila na stanove na kojima je postojalo stanarsko
pravo)«.
2. ZID ZPPDS iz 2002. donio je Hrvatski sabor na
sjednici održanoj 12. srpnja 2002. godine, a stupio je na snagu 2. kolovoza
2002. godine. Člankom 5. ZID ZPPDS-a iz 2002. izmijenjen je članak 8. Zakona o
područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 44/96., 57/96. – ispr., 124/97., 73/00., 87/00. – ispr.),
pa predlagatelji u svojim podnescima zapravo ukazuju na nesuglasnost s Ustavom
članka 8. stavka 2. alineje 1. Zakona o područjima posebne državne skrbi. Kako
je taj članak izmijenjen člankom 5. ZID ZPPDS-a iz 2002., Ustavni sud ga u ovom
rješenju označava prema izvornoj numeraciji na dan stupanja na snagu ZID
ZPPDS-a iz 2002., to jest kao članak 5. ZID ZPPDS-a iz 2002.
Ustavni sud napominje da je nakon donošenja ZID
ZPPDS-a iz 2002. Zakon o područjima posebne državne skrbi iznova izmijenjen
(»Narodne novine« broj 69/01. – Uredba o izmjeni Zakona, 94/01.). Pročišćeni
tekst Zakona o područjima posebne državne skrbi objavljen
je u »Narodnim novinama« broj 26/03., a osporena odredba sadržana je u članku
7. stavku 2. alineji 1. Posljednje izmjene i dopune Zakona o područjima posebne
državne skrbi objavljene su u »Narodnim novinama« broj 42/05.
3. Osporeni članak 5. ZID ZPPDS-a iz 2002., u
dijelu koji se odnosi na članak 8. stavak 2. alineju 1. Zakona o područjima
posebne državne skrbi, glasi:
Članak 5.
Članak 8.
mijenja se i glasi:
(2)
Povratak i ostanak te naseljavanje stanovništva na područja posebne državne
skrbi poticat će se i stambenim zbrinjavanjem na jedan od sljedećih načina:
– davanjem
u najam (...) stana u državnom vlasništvu, (...).
Prema njihovom stajalištu, Republika Hrvatska
»radom državnih organa i
tijela umišljajno onemogućava povratak u Republiku Hrvatsku osoba na koje se
odnosi Zakon o davanju u najam stanova na oslobođenom teritoriju (»Narodne
novine« broj 73/95.)«. Nadalje, ističu da »prije nego je praktično omogućila
povratak navedenih osoba u Republiku Hrvatsku (i u svezi s tim, kao preduvjet, ishodovanje potrebnih osobnih dokumenata) donosi Zakon o
prestanku važenja Zakona o davanju u najam stanova na oslobođenom teritoriju
(»Narodne novine« broj 101/98.), (...) kojim ukida navedeni Zakon, ali ne i
njegove posljedice.«
Iz obrazloženja prijedloga razvidno je da
predlagatelji nesuglasnost s Ustavom osporenog dijela članka 5. ZID ZPDDS-a
povezuju s člankom 3. stavkom 2. točkom 3. Pravilnika o redu prvenstva
stambenog zbrinjavanja na područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine«
broj 116/02.). Naime, 2002. godine donesen je osporeni ZID ZPPDS, kojim se
stanovi na kojima je postojalo stanarsko pravo – sada stanovi u državnom
vlasništvu – dodjeljuju u najam određenim skupinama osoba prema redu prvenstva
koji je uređen Pravilnikom o redu prvenstva stambenog zbrinjavanja na
područjima posebne državne skrbi, što ga je donio ministar za javne radove,
obnovu i graditeljstvo Republike Hrvatske. Predlagatelji osporavaju sam red
prvenstva zbog toga što su bivši nositelji stanarskih prava svrstani u
posljednju, treću skupinu ovlaštenika navedenog prava.
Predlagatelji ističu da je Republika Hrvatska u
potpunosti onemogućila pokretanje i vođenje bilo kakvih sudskih i drugih
postupaka pred nadležnim tijelima Republike Hrvatske putem kojih bi takvi
građani Republike Hrvatske, bivši nositelji stanarskih prava, bili u prilici
vratiti svoja »stečena imovinska prava« na navedenim stanovima.
Predlagatelji smatraju da su na navedeni način
povrijeđene ustavne odredbe o pravu na pristup sudu (članak 29. stavak 1.
Ustava), pravu na »jednakost pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima
koja imaju javne ovlasti« (članak 26. Ustava) i pravu na nepovredivost doma
(članak 34. stavak 1. Ustava).
Nadalje, smatraju povrijeđenima i pojedine
odredbe Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe
(»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst,
8/99. – ispravak, 14/02.; u daljnjem tekstu: Europska konvencija), i to: članka
6. (pravo na pošteno suđenje), članka 13. (pravo na djelotvoran pravni lijek),
članka 14. (zabrana diskriminacije), te članka 1. Protokola 1 uz Europsku
konvenciju (pravo na mirno uživanje vlasništva).
Konačno, pozivajući se na stajališta i pravnu
praksu Europskog suda za ljudska prava, ističu da su međunarodni ugovori koji
su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i koji su na snazi, na temelju
članka 140. Ustava, po pravnoj snazi iznad zakona.
Prijedlozi
nisu osnovani.
4. Ustavni sud u prvom redu napominje da je o
prijedlozima predlagatelja, u dijelu kojim se osporava suglasnost s Ustavom
članka 3. stavka 2. točke 3. Pravilnika o redu prvenstva stambenog zbrinjavanja
na područjima posebne državne skrbi, odlučio rješenjem broj: U-II-3255/2004 i dr. od 10. studenoga 2004. godine (»Narodne novine« broj
167/04.). Tim rješenjem nisu prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 2. točke 3. navedenog
Pravilnika.
Nadalje, Ustavni sud je rješenjem broj
U-I-3069/2002 i dr. od 10. studenoga 2004. godine
(»Narodne novine« broj 167/04.) odbacio prijedloge za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o davanju u najam stanova na oslobođenom
teritoriju zbog nepostojanja pretpostavki za odlučivanje o biti stvari.
Rješenjem broj: U-I-4097/2004 i dr. od 10 studenoga 2004. godine (»Narodne novine« broj
167/04.) Ustavni sud nije prihvatio ni prijedloge za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o prestanku važenja Zakona o davanju u
najam stanova na oslobođenom teritoriju.
5. Nakon razmatranja prijedloga i sadržaja
zakonskih odredbi, Ustavni sud je utvrdio da osporeni dijelovi članka 5. ZID
ZPPDS-a iz 2002. nisu u nesuglasnosti s odredbama Ustava na koje ukazuju
predlagatelji.
Zakonom o područjima posebne državne skrbi
utvrđuju se područja o kojima Republika Hrvatska posebno skrbi, kao i poticajne
mjere za njihovu obnovu i razvitak (članak 1.).
Prema članku 2. Zakona o područjima posebne
državne skrbi, područja posebne državne skrbi utvrđuju se radi otklanjanja
posljedica rata, bržeg povratka prognanika i izbjeglica, poticanja demografskog
i gospodarskog napretka, te postizanja što ravnomjernijeg razvitka svih
područja Republike Hrvatske. Prava iz tog Zakona ostvaruju fizičke osobe koje
imaju prebivalište i borave na područjima posebne državne skrbi, te pravne
osobe koje imaju sjedište na područjima posebne državne skrbi.
U članku 5. ZID ZPPDS-a iz 2002., u dijelu koji
se odnosi na članak 8. stavak 1. Zakona o područjima posebne državne skrbi,
propisano je da će Republika Hrvatska poticati povratak i ostanak stanovništva
koje je prebivalo na područjima posebne državne skrbi prije Domovinskog rata,
kao i poticati naseljavanje državljana Republike Hrvatske svih djelatnosti i
zanimanja koji mogu pridonijeti gospodarskom i društvenom razvoju područja
posebne državne skrbi (u daljnjem tekstu: korisnici).
Jedna od poticajnih mjera, propisana radi
ostvarenja prethodno navedene svrhe Zakona o područjima posebne državne skrbi,
jest i stambeno zbrinjavanje korisnika radi njihova povratka i ostanka na
područjima posebne državne skrbi, pod uvjetima propisanim člankom 5. ZID
ZPPDS-a iz 2002.
Ostajući u okviru sadržaja prijedloga
predlagatelja, Ustavni sud razmotrio je zakonske uvjete pod kojima se daju u
najam stanovi u državnom vlasništvu na područjima posebne državne skrbi. To su
sljedeći uvjeti:
– da korisnik na dan stupanja na snagu ZID
ZPPDS-a iz 2002. (to jest, 2. kolovoza 2002.) nije imao u vlasništvu ili
suvlasništvu obiteljsku kuću ili stan niti na području Republike Hrvatske niti
na području država nastalih raspadom SFRJ, odnosno
– da korisnik obiteljsku kuću ili stan, koju je
imao u vlasništvu ili suvlasništvu na navedenim područjima, nije prodao,
darovao, ili na bilo koji drugi način otuđio nakon 8. listopada 1991., odnosno
– da korisnik nije stekao pravni položaj
zaštićenog najmoprimca.
Sukladno navedenom, Zakon o područjima posebne
državne skrbi priznaje pravo na stambeno zbrinjavanje (među ostalima) i osobama
koje su prebivale na područjima posebne državne skrbi prije Domovinskog rata, a
nikada nisu bile nositelji stanarskog prava, kao i onima koje su bile nositelji
stanarskog prava, ali su ga izgubile po odredbama mjerodavnih zakona, a da
istodobno nisu stekle položaj zaštićenih najmoprimaca.
Iz prethodnih navoda razvidno je da
predlagatelji polaze od pogrešnog pristupa kad ustavnost članka 5. ZID ZPPDS-a
iz 2002., u dijelu koji se odnosi na članak 8. stavak 2. alineju 1. Zakona o
područjima posebne državne skrbi, osporavaju zbog toga što se u fondu stanova u
državnom vlasništvu, koji se ovlaštenim korisnicima daju u najam, nalaze i
stanovi na kojima su oni nekada imali stanarsko pravo.
Razmotre li se podrobno navodi predlagatelja,
postaje razvidno da oni zapravo osporavaju gubitak svoga stanarskog prava po
sili članka 2. Zakona o davanju u najam stanova na oslobođenom teritoriju,
kojim je bilo propisano da stanarsko pravo na stanovima u društvenom vlasništvu,
državnom vlasništvu, odnosno vlasništvu pravnih osoba koje su to vlasništvo
stekle na temelju posebnih propisa, a nalaze se na ranije okupiranom, sada
oslobođenom teritoriju Republike Hrvatske, prestaje po sili zakona ako je
nositelj stanarskog prava isti napustio i ne koristi ga dulje od 90 dana od
dana stupanja na snagu tog Zakona (to jest, od 27. rujna 1995. godine).
Predlagatelji ujedno osporavaju i ustavnost Zakona o prestanku važenja Zakona o
davanju u najam stanova na oslobođenom teritoriju, navodeći da u ostavljenom
roku nisu mogli ispuniti uvjete za zadržavanje stanarskog prava na stanovima
koje su napustili tijekom Domovinskog rata, pa iz toga izvode nesuglasnost
osporenog dijela članka 5. ZID ZPPDS-a s člancima 26. i 29. stavkom 1. Ustava,
ali i povrede pojedinih odredaba Europske konvencije pobliže navedenih u točki
3. obrazloženja ovog rješenja.
Propisujući u članku 5. ZID ZPPDS-a iz 2002., u
dijelu koji se odnosi na članak 8. stavak 2. alineju 1. Zakona o područjima posebne državne skrbi, davanje u najam stanova u državnom
vlasništvu kao jedan od oblika stambenog zbrinjavanja ovlaštenih korisnika,
zakonodavac ni na koji način nije mogao povrijediti ničija »stečena imovinska
prava«, pa ni u odnosu na one stanove na kojima su predlagatelji nekada imali
stanarska prava, jer su ti stanovi na dan stupanja na snagu ZID ZPPDS-a iz
2002. bili u vlasništvu Republike Hrvatske (državnom vlasništvu).
Ustavni sud nadalje ocjenjuje proizvoljnim i
utvrđuje netočnim tvrdnje predlagatelja da im je Republika Hrvatska u
potpunosti onemogućila pokretanje i vođenje bilo kakvih sudskih i drugih
postupaka pred nadležnim tijelima Republike Hrvatske putem kojih bi takvi
građani Republike Hrvatske, kao bivši nositelji stanarskih prava, bili u
prilici vratiti svoja »stečena imovinska prava« na navedenim stanovima.
Pravo na pristup domaćem sudu, zajamčeno člankom
29. stavkom 1. Ustava, nije zapriječeno ni osporenim ZID ZPPDS-om ni drugim
zakonima na koje se predlagatelji pozivaju. Isto tako, osporeni članak 5. ZID
ZPPDS-a iz 2002., u dijelu koji se odnosi na članak 8. stavak 2. alineju 1.
Zakona o područjima posebne državne skrbi, nije u nesuglasnosti ni s člankom
34. stavkom 1. Ustava kojim se jamči pravo na nepovredivost doma, niti su njime
povrijeđene odredbe Europske konvencije na koju se
pozivaju predlagatelji. Zakonskom odredbom koja propisuje da se stanovi u
državnom vlasništvu daju u najam, naime, navedene ustavne i konvencijske
odredbe ne mogu biti povrijeđene po naravi stvari, jer se ne radi o stanovima u
vlasništvu predlagatelja.
Ustavni sud na kraju napominje da se ustavnost
osporenog dijela članka 5. ZID ZPPDS-a iz 2002. ne može ocjenjivati u kontekstu
učinaka koje je prethodno proizveo neki drugi zakon (konkretno, u kontekstu
prethodnog gubitka stanarskog prava po sili Zakona o davanju u najam stanova na
oslobođenom teritoriju), jer sporna pitanja koja postavljaju predlagatelji
(gubitak stanarskog prava i njegovi pravni učinci) uopće nisu predmet uređenja
osporenih odredbi članka 5. ZID ZPPDS-a.
6. Predlagatelji smatraju osporenu zakonsku
odredbu nesuglasnom s Ustavom i zbog toga što su bivši nositelji stanarskih
prava svrstani u posljednju, treću skupinu ovlaštenika prava na najam stanova u
državnom vlasništvu, na kojima su oni nekad imali stanarsko pravo.
Člankom 6. ZID ZPPDS-a iz 2002. propisano je da
se iza članka 8. dodaju novi članci 8.a i 8.b.
Prema članku 8.b stavku 1. Zakona o područjima
posebne državne skrbi, red prvenstva za stambeno zbrinjavanje ostvaruju
podnositelji zahtjeva koji ispunjavaju uvjete za stambeno zbrinjavanje prema
odredbama ZID ZPPDS-a iz 2002., i to:
– privremeni korisnici tuđe imovine koju je
vlasnik zatražio u posjed i na korištenje,
– ostali privremeni korisnici tuđe imovine, te
– drugi podnositelji zahtjeva za stambeno
zbrinjavanje.
Prema članku 8.b stavku 2. Zakona o područjima
posebne državne skrbi, nadležno ministarstvo dužno je donijeti pravilnik o redu
prvenstva u odnosu na skupinu »drugih podnositelja zahtjeva za stambeno
zbrinjavanje« (to jest, onih iz članka 8. stavka 1. alineje 3.) u roku od 60
dana od dana stupanja na snagu ZID ZPPDS-a iz 2002.
Sukladno navedenoj zakonskoj odredbi,
Ministarstvo za javne radove, obnovu i graditeljstvo donijelo je Pravilnik o
redu prvenstva stambenog zbrinjavanja na područjima posebne državne skrbi.
Pravilnikom je utvrđen red prvenstva
podnositelja zahtjeva stambenog zbrinjavanja, koji za stambeno zbrinjavanje
ispunjavaju uvjete propisane Zakonom o područjima posebne državne skrbi. Prema
članku 2. Pravilnika, podnositelji zahtjeva za stambeno zbrinjavanje su »osobe
smještene u prognaničkim naseljima i drugim objektima organiziranog smještaja
ili osobe koje se vraćaju u svoje ranije prebivalište ili se nastanjuju na
područja posebne državne skrbi uključujući i korisnike stanova na kojima je
prestalo stanarsko pravo temeljem Zakona o davanju u najam stanova na
oslobođenom teritoriju«.
Prema tome, svi bivši nositelji stanarskih prava
na stanovima u državnom vlasništvu ovlaštenici su prava na stambeno zbrinjavanje
na područjima posebne državne skrbi, uključujući i pravo na kupnju tih stanova
u skladu s mjerodavnim odredbama Zakona o područjima posebne državne skrbi.
Ustavni sud pri tome ne prihvaća stajalište
predlagatelja da im njihov položaj bivših nositelja stanarskih prava na
navedenim stanovima treba osigurati prvenstvo pri stambenom zbrinjavanju.
Člankom 6. ZID ZPPDS-a propisani red prvenstva u prvom redu štiti vlasnike, što
je u skladu s člankom 48. stavkom 1. Ustava, kojim se jamči pravo vlasništva,
ali i s člankom 3. Ustava, koji nepovredivost vlasništva proglašava jednom od
najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.
Osim toga, člankom 3. stavkom 2. točkom 3.
Pravilnika o redu prvenstva stambenog zbrinjavanja na područjima posebne državne
skrbi propisana su mjerila na temelju kojih se određuje red prvenstva pri
ostvarivanju prava na stambeno zbrinjavanje unutar kategorije bivših nositelja
stanarskih prava. Red prvenstva među tim korisnicima ostvaruje se prema
sljedećim mjerilima: – vremenu provedenom u stanu na kojem je prestalo
stanarsko pravo, – vremenu izbivanja iz stana na kojem je prestalo stanarsko
pravo, – imovinskom (socijalnom) statusu obitelji podnositelja zahtjeva (prihod
po članu domaćinstva), – broju članova obitelji, i – vremenu podnošenja i
kompletiranja zahtjeva.
U točki 4. obrazloženja ovog rješenja već je
navedeno da Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za
ocjenu ustavnosti i zakonitosti članka 3. stavka 2. točke 3. Pravilnika o redu
prvenstva stambenog zbrinjavanja na područjima posebne državne skrbi (rješenje
broj: U-II-3255/2004 i dr. od 10. studenoga 2004.
godine).
7. S obzirom na navedeno, Ustavni sud ocjenjuje
da članak 5. ZID ZPPDS-a, u dijelu koji se odnosi na članak 8. stavak 2.
alineju 1. Zakona o područjima posebne državne skrbi, nije u nesuglasnosti s
ustavnim i konvencijskim odredbama koje su u svojim prijedlozima naveli
predlagatelji.
8. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02.
i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci.
Odluka o objavi rješenja temelji se na članku
29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Broj: U-I-3152/2004
U-I-3256/2004
U-I-3258/2004
U-I-3260/2004
U-I-3262/2004
U-I-3264/2004
U-I-3266/2004
U-I-3268/2004
U-I-3354/2004
Zagreb, 23. studenoga 2005.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Suda
dr. sc. Petar Klarić, v. r.